中标供应商弃标被处罚的争议探析
- 2025-08-13
项目名称: 中标供应商弃标被处罚的争议探析
采购标的物: 医疗设备
项目地区：江苏
■ 杭正亚
案情简介
G市人民医院（以下简称G医院）3.0T核磁共振大型医疗设备采购项目历经一次变更、两次废标，历时5个多月，于2024年2月23日发布中标公告，B公司中标，中标价为2052.12万元。3月21日，B公司提交《弃标说明函》，称因生产制造商基地在美国，且制造商生产线在改造，无法按时供货。4月1日，该项目发布变更公告，称因B公司自愿放弃中标资格，由第二中标候选人N公司中标，中标价为1790万元。4月10日，G市财政局对B公司弃标行为立案查处。4月22日，B公司向财政局提交《说明函》，称制造商因年后订单量激增，需排队等待生产，其无法按照招标文件的要求满足供货时间。同时，制造商近期也面临供应商生产问题，导致供应不稳定，进一步影响了生产速度。5月15日，财政局向B公司送达《行政处罚事项告知书》。6月22日，财政局作出《行政处罚决定书》，认为B公司中标后因制造商不能按时供货、材料供应不稳定等非不可抗力因素放弃中标资格，属于“中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的情形”。根据政府采购有关规定及该省财政厅财政行政处罚裁量基准（以下简称《裁量基准》），决定给予B公司采购金额千分之六的罚款即13.2万元，并将B公司列入不良行为记录名单，在2年内禁止参加政府采购活动。
B公司先后申请行政复议、提起行政诉讼、提起上诉,财政局行政处罚决定被维持，B公司诉讼请求、上诉先后均被一、二审法院驳回。
争议焦点
焦点一：B公司弃标理由是否成立？
B公司认为，不能签订政府采购合同的原因是制造商不能按时供货、材料供应问题、生产能力不足、国际形势影响等。B公司在行使陈述权、申辩权时，提交了《陈述申辩》和制造商的供应商T公司《说明函》，主张其弃标并非自己不重视或故意而为之。
G市财政局认为，B公司投标时承诺具有履行合同所必需的设备和专业技术能力，中标后却以国外供货商排期变化等理由拒签合同。市场变化属于正常商业风险及统筹协调范畴，并非地震、战争等不可抗力因素引起。同时，T公司并非B公司投标文件中的产品制造商，T公司《说明函》无证明效力，B公司无有效证据证明其存在正当理由无法供货。
法院认为，B公司弃标的情形属于政府采购招投标过程中的正常商业风险，不应认定为正当理由，不能成为其拒签合同的免责理由。
焦点二：对B公司的行政处罚是否适当？
B公司认为，对其处罚“罚大于过”，原因是B公司中标价为2052.12万元，N公司中标价为l790万元，弃标给医院减少了200多万元的成本。同时，为减轻采购人的损失，B公司及时放弃中标资格，积极配合代理机构工作，为10天后N公司中标带来便利。财政局未举证证明B公司弃标期间给医院造成了其他损失，B公司愿意承担缔约过失责任，也愿意接受处罚，本次处罚使其深陷停业，罚大于过，无法承受。
财政局认为，B公司无故弃标致使G医院只能选择综合评分较低的N公司，两家公司的商品并非同一生产商制造，价格自然不同，并且两者的技术参数、各项性能指标均不同，亦是影响疾病诊断准确率的因素之一。医院不同于其他机构，医疗器械采购项目时间紧急，B公司无故弃标，已严重影响医疗工作开展。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第七十二条第一款第（二）项、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十七条的规定，并参照该省《裁量基准》第60项“供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的，违法行为涉及的采购项目预算金额在1000万元（含）以上，小于5000万元的，不属于违法程度轻微，属于一般程度，对供应商处采购金额大于千分之六以上千分之八以下的罚款，并处在2年内禁止参加政府采购活动”的规定，案涉的采购项目预算为2200万元，不属于违法程度轻微，对B公司作出的罚款金额为项目预算金额的千分之六，已在裁量基准范围内进行了最轻的处罚，处罚结果适当。
法院认为，B公司与N公司分别投标的医疗设备在技术参数、技术指标、产品的市场价值上均存在差距，B公司的意见不能成立，法院不予采信。G市财政局已在上述《裁量基准》的范围内进行了最轻处罚，适用法律正确，处罚适当。
案例分析
分析一：什么是弃标的“正当理由”？
《政府采购法实施条例》第七十二条第一款第（二）项所涉的“正当理由”该如何理解，笔者认为，“正当理由”的常见情形主要有：一是采购文件、采购过程或者采购结果违法，如符合《政府采购法》第三十六条规定的废标情形之一的，第七十一条、第七十二条规定的采购人、采购代理机构违法情形之一且符合第七十三条所规定的“影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的”，第七十七条第一款第（一）至（五）项所规定的供应商违法情形之一的。二是采购人违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十一条、《政府采购非招标采购方式管理办法》第十九条的规定，要求对采购文件和供应商投标（响应）文件确定事项作实质性修改，或者向供应商提出任何不合理的要求作为签订合同条件的，如要求增加合同范围、追加服务内容、降低价格等超出采购文件约定内容的。三是《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定的因不可抗力不能履行民事义务的情形，不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，如自然灾害、战争、疫情等导致供应商中标后无法履行的。四是供应商因非自身原因丧失履行能力，如中标或者成交后国家政策调整、核心生产设备损毁、第三方侵权等原因导致供应商失去履行能力，且供应商无过错的。
供应商拒签合同为逃避追责，往往会提出许多理由。笔者认为，对其进行审查的关键是看该理由是否具有合法性、合理性、真实性和善意性。合法性是指其拒签合同的理由是否具有明确的法律依据，是否违背法律、法规、规章或者其他规范性文件的规定。合理性是指其拒签合同的理由是否符合商业伦理，是否符合公共利益，是否符合情理，是否充分且必要。真实性是指其拒签合同的理由是否与客观事实相符，是否有充分证据证明。善意性是指其拒签合同具有善意而无恶意，未恶意损害采购人或者采购代理机构的合法权益，未恶意损害其他供应商的合法权益，无恶意逃避政府采购监管的目的。以下情形通常不构成正当理由：一是价格波动、成本上涨、利润不足甚至亏损，企业不能承受；二是供应商因过失发生投标（响应）报价错误；三是内部决策违反公司章程或者公司内部流程未通过；四是证据不足的履行困难主张；五是其他商业风险导致的履行困难情形。
分析二：如何正确适用法律规范？
一是政府采购与行政处罚两个领域法律规范适用的问题。B公司认为，对其的处罚首先应适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）而不是《政府采购法实施条例》，故财政局适用法律错误。笔者认为，这种观点不能成立。《行政处罚法》第四条规定，应当给予行政处罚的，依照该法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照该法规定的程序实施。该规定有两层意思，第一，规定了处罚设定权法定，即《行政处罚法》第十条规定，法律可以设定各种行政处罚；第十一条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；第十二条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚；第十三条、第十四条规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章、地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。就该案来看，对中标供应商无正当理由弃标拒签合同的行为，《政府采购法实施条例》第七十二条第一款第（二）项规定适用《政府采购法》第七十七条第一款规定追究法律责任，不存在“财政局适用法律错误的问题”。第二，规定了处罚实施程序法定，即行政机关必须依照《行政处罚法》规定的调查取证、告知权利、听证、决定、送达等程序。政府采购与行政处罚两方面的法律规范都应同时适用，两者之间没有冲突，有关优先适用《行政处罚法》的主张没有法律依据。
二是对B公司能否不予处罚。B公司认为其及时放弃中标资格，无危害后果，并且初次违法，弃标原因也并非主观过错，对其处罚违背过罚相当、处罚与教育相结合的原则。《行政处罚法》第三十三条第一款、第二款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。笔者现对照该案进行分析：B公司所谓“及时放弃中标资格”不属于该法所规定的“及时改正”，弃标行为无正当理由本身就是违法行为而非改正行为，两者不容混淆。G医院最终采购的是性能指标较低的货物，采购时间也被迫推迟，不属于该法所规定的“没有造成危害后果”。B公司即使初次违法，也不存在该法所规定的“及时改正”；如其弃标后即改正违法行为并与G医院签订合同、按约供货，才可能被认定为“及时改正”。B公司提交的证据不符合该法规定的“当事人有证据足以证明没有主观过错的”情形，主观过错包括故意和过失两种形态，即使B公司自称过失，也不能以“并非主观过错”来逃避法律责任；因足以证明没有主观过错的举证责任应由B公司自己承担，而不应由财政局承担，B公司拒签合同的客观要件一旦具备，其主张无主观过错就必须自己提供充分证据来予以证明，否则不能对其不予处罚。
（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）
来源：中国政府采购报
